Samowola budowlana cz.1 - Baza wiedzy

Aspekty prawne w zakresie aktualne obowiązujących przepisów

Aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie samowoli budowlanej zostały wprowadzone Ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami). Ustawa wprowadziła przepis jednoznacznie rozstrzygający o losie obiektu budowlanego realizowanego samowolnie: jest to bezwzględna i przymusowa rozbiórka (art. 48 w/w Ustawy).

Treść tego artykułu brzmi następująco:

Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Analizując powyższy zapis należy zauważyć co następuje:

1. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 marca 1999 r. (akta sygn. IV SA 482/97) stanowi:

Przepis art. 48 Prawa budowlanego jest normą prawną o charakterze represyjnym. Z tych też względów zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania, każdy element normy prawnej z art. 48 musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja terminów w tym przepisie użytych.

Mając powyższe na względzie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego badane powinny być następujące fakty:

ustalenie, iż ma (miało) miejsce budowanie obiektu budowlanego;ustalenie, iż ma (miało) miejsce budowanie obiektu budowlanego;
ustalenie, iż prowadzone roboty budowlane stanowią budowę;
czy miało miejsce uzyskanie pozwolenia na budowę (jeżeli jest wymagane);
czy miało miejsce dokonanie zgłoszenia budowy (jeżeli jest wymagane);
czy miało miejsce wniesienia przez organ administracji sprzeciwu w stosunku do dokonanego zgłoszenia.

Dla lepszego zobrazowania problemu niezbędnym będzie przytoczenie definicji poszczególnych elementów art. 48, oto one:

budowa - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego.
obiekt budowlany - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi;

b) budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami;

c) obiekt małej architektury.

budynek - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;
budowla - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową;
obiekt małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) obiekty kultu religijnego, takie jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury;

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej;

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, takie jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Ustawa zawiera dwa przepisy umożliwiające legalizację samowoli budowlanej (art.49 i art. 103 ust. 2), stąd fundamentalne znaczenie dla samowoli budowlanej ma ustalenie daty zakończenia budowy. Według ustawy legalizowanie samowoli budowlanej jest możliwe jeżeli:

upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, lub
budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - tj. 1 stycznia 1995 r.

Ustawa nie definiuje jednoznacznie, co kryje się pod pojęciem „zakończenie budowy”. Można przyjąć, że jest to świadome działanie ustawodawcy w celu niewprowadzania ograniczeń w dopuszczaniu materiałów dowodowych. Na sprawcy „samowoli budowlanej” będzie spoczywał ciężar udowodnienia tego faktu, stąd definiowanie tego jest zbyteczne. W trakcie postępowania należy dopuścić każdy dowód w tej materii - po czym organ nadzoru uznaje administracyjnie, kiedy budowa została zakończona.

Sam fakt upływu pięciu lat od dnia zakończenia „samowoli budowlanej” nie oznacza automatycznie jej legalizacji. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wobec nie uzyskania takiego pozwolenia obiekt będzie podlegał przymusowej rozbiórce.

2. W kwestii zaliczania robót budowlanych jako budowy i podmiotu jako obiektu budowlanego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wygląda następująco:

budowa wjazdu do garażu czy wejścia do budynku mieszkalnego, bez względu na materiał z jakiego została wykonana, wielkość tej zabudowy czy pełnioną funkcję (wiatrołap czy powiększenie istniejącego garażu) jest elementem (częścią) istniejącego obiektu i jego wzniesienie stanowiłoby podstawę do orzeczenia na podstawie art. 48 rozbiórkę w sytuacji, gdyby ustalone zostało przez organ administracji, że element ten wykonano w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. tj. po 1 stycznia 1995 r. i gdyby organ uznał, że wykonanie takiej zabudowy nie było zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia - wyrok z dnia 30 kwietnia 1999 r. akta sygn. IV SA 1808/98;
niesporne są fakty, że inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę garażu, które określało jego wymiary 5m x 6m x 3,5m. Skarżący przyznali, że w trakcie realizacji odstąpili od warunków określonych decyzją co do wymiarów tego obiektu powiększając je do 5,9m x 7,4m x 3,5m. Odstępstwo od decyzji i realizacja budowli wg innych parametrów jest klasycznym przykładem samowoli budowlanej i zrealizowanie takiej inwestycji uzasadnia zastosowanie sankcji przewidzianej art. 48 Ustawy - wyrok z dnia 13 maja 1999 r. akta sygn. IV SA 664/97;
roboty budowlane polegające na położeniu nowego tynku oraz pomalowaniu i poprawieniu niektórych zewnętrznych elementów budynku nie podlegają przepisowi zawartemu a art. 48 Ustawy - wyrok z dna 16 lutego 2000 r. akta sygn. II SA/Gd 957/97;
wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w ustawie, nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części - uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. akta sygn. OPS 20/99.

3. Art. 48 nie definiuje adresata decyzji o nakazie rozbiórki w przypadku zmiany właściciela obiektu, a stanowisko NSA jest następujące: następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości - wyrok z dnia 5 października 1998 r. akta sygn. IV SA 1796/96.

4. Orzecznictwo NSA w kwestii ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę prezentuje następujące stanowisko:

z treści art. 48 Prawa budowlanego wynika, że winien mieć on zastosowanie w przypadku, gdy inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, to jest w ramach całkowitej samowoli budowlanej. Przepis ten, ze względu na wynikające z niego bardzo dolegliwe skutki dla inwestora, nie może być interpretowany rozszerzająco, to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej. W takim bowiem przypadku organ, stosownie do art. 50 Prawa budowlanego, winien wstrzymać roboty budowlane i ocenić, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, na co istotny wpływ może mieć decyzja organu odwoławczego - wyrok z dnia 30 września 1998 r. akta sygn. IV SA 1709/96;
inwestor który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę - wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r. akta sygn. IV SA 1399/96;

w przypadku gdyby wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków - na przykład nie powiadomienia inwestora o złożonym przez inną stronę odwołania oraz przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych, doręczonemu organowi po upływie terminu do wniesienia przez stronę odwołania - doszło do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować przepisu art. 48 Ustawy, lecz art. 59 dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można bowiem w takiej sytuacji uznać, że działanie inwestora rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, lecz w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji - wyrok z dnia 26 lutego 1999 r. akta sygn. IV SA 397/97.

Należy przy tym dodać, że wykonywanie robót budowlanych w trybie art. 48 stanowi przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności do lat 2 albo karą ograniczenia wolności albo karą grzywny (art. 90).

W następnej części cyklu przedstawimy jakie prace wymagają zgłoszenia wykonanywania prac, a jakie można wykonywać bez zgłoszenia do Urzędu.